加强诉源治理妥善化解土地承包合同纠纷

彭洋   樊高峰

随着国家对农村土地政策的变化，农民可以因土地获益，农村土地不再是农民生活的唯一依靠，农民逐渐从土地的束缚中解脱出来，因农村土地流转、互换、土地增值、收益分配等原因引起的涉农村土地权益纠纷增多。襄城县法院2017年共受理一审农村土地承包合同纠纷案件7件，2018年为21起，2019年1至6月份为18起，案件数量增长较快，是历史上该类案件数量增长最快的时期。

该类案件呈现三大特点：

案件信访隐患大。土地承包合同纠纷案件受限于当事人的文化水品、历史原因等因素，往往是在案件进入法院立案前便到处上访，案件进入法院之后更容易引发当事人信访，案件办理过程中的信访隐患较大。

案件事实难查清。土地承包合同纠纷的当事人承租方往往年纪较大，文化水平低、法律知识和证据意识欠缺，一旦遇到纠纷往往感情用事、偏执死理，不是积极收集对自己有利的证据，而是习惯于以信访向承办法官施压。因自身主张不能提供有效证据，给案件事实认定带来一定难度。另外，农村土地承包合同纠纷案件往往矛盾起因时间久，部分知情人己外出甚至去世，而登记账册有时记载不全，登记不规范，甚至遗失。对于当事人举证及法院的调查取证工作造成很大的困难。

群体效仿度高。土地承包合同纠纷案件往往涉及的一方当事人众多，最先可能会有少数当事人起诉，其他当事人处于观望态度。由于个案有较强的示范效应，往往一案处理不及时或者不慎重，会引起一连串类似案件发生，易引发群体性矛盾，给稳定工作带来压力。

案外衍生因素多。如农村土地承包合同解除后土地上的树木砍伐问题，砍伐证的办理问题，土地承包经营权的继承、确权问题等。

为此，襄城县法院建议从以下四方面入手加大该类案件的诉源治理力度：

注重纠纷源头治理。矛盾问题复杂化、情绪对抗激烈化、法律和证据意识淡薄是农村土地承包合同纠纷案件的典型特征注定该类纠纷的化解不能仅仅依靠法院一家单打独斗。许多形成诉讼的矛盾纠纷往往是由一些“小”矛盾引起，在产生之初未能得到政府职能部门、行业协会、社区村镇等妥善处理，最后“小事拖大”“大事拖炸”。如：原告陈黑子与被告襄城县双庙乡陈庄村民委员会（以下简称：“陈庄村委”）农村土地承包合同纠纷一案，起因在于陈庄村委不履行双方于2010年签订的土地承包协议，造成陈黑子不能耕种双方约定的4.3亩耕地，因此引发信访，后到法院进行诉讼，而根据“不告不理”的民事诉讼原则，法院仅能对原告起诉的诉讼请求进行审理，判定其诉讼请求是否合法，这就造成陈黑子每年均能以陈庄村委不履行双方签订的合同为由到法院进行诉讼，要求陈庄村委赔偿因每年不履行合同所造成的损失，而法院仅能针对陈黑子起诉的诉讼请求依法进行审理，对其每年度不能承包土地的损失依法作出判决，而不能从根源上解决陈黑子与陈庄村委之间的纠纷。要想从根源上化解陈黑子的信访，就需要陈庄村委解决陈黑子4.3亩耕地的土地承包问题，而这单靠法院一家是无法从根源上解决的。因此，只有推进诉源治理工作，改变政府职能部门、行业协会、社区村镇、法院“各自为战”的局面，形成多层次阶梯式纠纷解决体系，实现多数纠纷通过非诉方式及时就地解决、少量诉讼通过调解和速裁程序快速解决、疑难案件通过精细化审判解决，才能切实增强矛盾纠纷化解效果。

建立多元化纠纷解决机制。土地承包合同类纠纷的有效化解不是法院一家能够独立完成的，“多元化纠纷解决机制”机制的建立和完善，是一项需要长期努力、多方协作的社会管理系统工程，离不开党委的领导和政府及相关部门的支持与配合。形成“地方党委积极主导、职能部门通力合作、社会力量广泛参与”的工作格局才能实现矛盾纠纷的化解的法律效果、社会效果、政治效果的有机统一。如：农村土地承包合同纠纷案件审理过程中遇到的实际问题繁多，一些土地已经建设有房屋，而违法建筑的认定与拆迁又不属于法院的司法管辖权，而当事人到法院则希望得到“一站式”处理，又如农村土地承包合同解除后土地上的树木砍伐问题，树木砍伐需要办理采伐证，如法院判决解除合同，被告不履行生效判决，强制执行的内容之一便是依照约定砍伐树木，这就需要相关部门办理砍伐证，办案过程中法院不仅要正常审理案件，还需要与政府相关部门沟通、协调。这种情况下政府主导协调各方从根源上妥善处理化解各种矛盾纠纷也就显得尤为突出重要。

传承“枫桥经验”。20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，1963年毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。社会矛盾往往有一个从萌芽到成势、从量变到质变的过程。检验平安建设成效，其中一个方面就是看能否有效预防化解社会矛盾。传承“枫桥经验”就需要依托县、乡、村三级矛调平台，综治部门牵头，有效开展“大排查、大调解”行动，对县、乡、村半年以上未化解矛盾纠纷及新产生的矛盾纠纷建立台账，根据矛盾纠纷的不同类型、疑难复杂程度、可能造成的社会影响和后果等，实行分级负责、归口调处、逐件落实化解制度，层层明确责任单位、责任领导和责任人，真正实现“小事不出村，大事不出乡（镇），矛盾不上交”。

加大普法宣传力度。法院以审判工作为抓手，在通过主题宣传、送法进社区、入村庄等传统宣传方式进行法制宣传的同时，还应紧跟时代、顺应潮流，广泛借助网络、QQ、微信、微博、微视、短信等新媒体的即时性、互动性和广泛传播性，宣传相关法律法规，增强群众的法治意识、证据意识，让正确运用法律，维护自身合法权益的观念深入人心。同时精选典型案例开展巡回审判，从分发挥巡回审判是法律大讲堂、是法治宣传车、是法治理念播种机的作用。通过巡回审判扩大法治效果，引领法治观念。