审判权与执行权、司法行政权的分离模式研究

论文提要：

　　　本文审判与执行分离原因，域外发展模式以及建国以来我国审判执行的状况，由此得出的审判权、执行权分离已成大势，最后探讨审判权与执行权、司法行政权的分离模式

主要创新观点

　　　系统分析审判权执行权分离的原因，以及国内外对此方面的研究以及实况，深入探讨了审判权与执行权、司法行政权的分离模式，先释明了审判执行不能彻底分离的原因包括四个方面，后深入研究审判权与执行权、司法行政权的分离途径。

　　　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》做出“优化司法职权配置,健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”的重大决定,一场关于优化司法职权配置、推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点呼之欲出,箭在弦上。经久以来关于“审而不执”、“审而难执”的尴尬局面,再次遭遇围剿,审判与执行的离合与衔接成为重中之重。理性审视审判权与执行权的现实运作,缕清现运行模式的演变与发展规律、清楚改革的目标和追求的效果,方能在众多的策略与办法中找到最佳路径。

　　　　一、审判权和执行权为何要分离？

　　　　审执分离有助于司法公正。司法部司法研究所原所长王公义：目前，我国刑事案件的审判权在法院，执行权则在司法部门——监狱、社区矫正中心都属于司法部门；但民事、行政案件的审判权和执行权都归法院所有，法院既是裁判官，又是执行官，不符合互相监督、权力分置原则，也给法院带来很大的负担。

　　　　中央党校政法部教授林喆：过去审判权和执行权都归法院所有，判决生效后，执行不到位或无法执行的情况并不少见。近年来，一些地方试点对法院审判权和执行权相分离，起到了很好的效果，此次公报也是对这些试点成果的肯定，审判、执行分离后，可以使法院判决更加科学、公正。

　　　　中国人民大学法学院诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东：法院是裁判机关，对裁判内容的执行主要是行政权的范畴，目前已在法院内部实行审执分离，未来可探索由不同部门承担执行权，使审执分离更加彻底，这有助于司法公正。

　　　　中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任汤维建对《法制晚报》记者称，审判权与执行权相分离是最高法院一直在推行的改革事项，经过多年改革，法院内部的审判权与执行权开始有了相对的分离。但这种分离依然不彻底，或者说，只是表面上的分离，而不是实质上的分离。

　　　　实质上的分离是指审判权和执行权在司法体制意义上的分离，不是机制上的分离，四中全会所提出的“审判权和执行权相分离的体制改革试点”便是要实现体制上的分离。

　　　　所谓体制上的分离，指的就是由不同的国家机构分别在不同的体制上行使审判权和执行权，审判权的行使形成了审判权的体制，执行权的行使形成了执行权的体制，这两种体制应当分离，而不是像现在这样的合一。

　　　　现在的审判权和执行权都合在人民法院这个体制上，是存在缺陷的。审判权是司法权，执行权是行政权。宪法规定人民法院是国家的审判机关，而不是国家的执行机关，由审判机关按照审判权的标准去行使执行权，必然导致执行体制的扭曲，造成实践中的执行难和执行乱。

　　　　应当将执行权从法院的职能中分离出去，交由司法行政机关行使，或者另外专设一个独立的执行机关，统一行使包括刑事执行、民事执行和行政执行在内的全部国家执行权。这个改革，我理解，就是“审判权和执行权相分离的体制改”。

     二、审执分离的域外模式

     司法权是国家的重要权力之一,不仅要与立法权、行政权分工制约,而且由于要承担判断公民财产权、人身权乃至生命权的重要性和特殊性的责任,其自身的运行也必须遵循分工制约的原则,科学划分司法职权,将不同职权配置到不同的国家机关行使。当今各国普遍实行司法与行政分立,审判与执行分离,司法业务与司法行政相分离,体现司法制度的科学逻辑。在国际上,对于执行权与审判权的分离处置有两种:第一种是有限分离,即二者在法院内部进一步分离。如意大利、西班牙、德国等国；第二种是彻底分离,即将执行权划归司法行政机关管理。如英国、加拿大、美国、印度等国。这两种模式没有绝对的优势和劣势,与一国的历史传统和社会政治制度密切相关,不同国家有不同的司法行政制度,有不同司法行政职权的配属,形成与主张相对应的司法行政职能配置。

    在审判权与执行权分离的国际做法上表现了极大的宽容性,并不会局限于标准化模式,决定了我们在设计审判权与执行权分离模式中具有了宽泛的选择取向和弹性空间,给予了我们未来目标更贴切的选项。

我国审执运作模式的演变

    新中国成立以来,我国审判权与执行权的运作与之相应的社会政治、经济、文化的发展变化一致,历经了阶段性的部署与调整。

    建国初期,我国采取的是审执合一模式,法院是审判机关也是执行机关,审判权与执行权由法院一体并行。1990年代时,民事执行的改革率先开始,实行审执分离模式,在法院设立执行庭,依法行使执行权。执行庭模式缓解了当时执行难、效率低的困境,但执行庭与审判庭并行,在性质上并没有脱离审判工作。2000年,又一次关于执行的改革在法院内部开始,根据我国最高人民法院发布的《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》,各法院改执行庭为执行局。2008年,最高法院执行局开始对各级法院执行局实施垂直监督与指导。执行局模式实现了在法院内部审判权与执行权的剥离,但执行仍是法院工作的一部分,变身为审判权的延伸。通过对近年法院执行效率的观察,提升的效率并没有根本改变积重难返的执行难题,甚至执行工作的滞后导致社会公信力的丧失。

    三、审执分离已成定局

    目前,我国司法行政制度所确立的司法行政机关的核心职能有两个:一是刑罚执行,包括监狱和社区矫正；二是有关司法工作的行政管理内容,包括律师、公证、司法鉴定、法律援助、人民调解、安置帮教、司法考试、司法协助等。其中,刑罚执行实现了刑事诉讼的根本目的；而与之相关的司法工作的行政管理内容,保证了诉讼活动的顺利进行。可以说,我国的司法行政机关既管理“行政中的司法工作”,也管理“司法中的行政事务”,兼具行政权与司法权。这种司法职权配置格局根植于我国的法律传统,反映了司法职权的内在规律,一直表现为旺盛的生命力。从司法机关兼具行政权和司法权的属性来看,将法院所行使的民事执行权交由具有刑罚执行权、从事社区矫正工作的司法行政机关行使,从部门属性上是吻合的。

　　　　但是,不能忽视,就我国目前情况来看,将执行权划归司法行政管理机关,给予法院更纯粹的行使裁判权的地位和性质,以实现审执分离的模式,将面临更多的变革问题是两个部门工作的衔接问题。在执行中出现的裁判事项仍然需要法官进行裁判的、变更执行人、执行时出现异议等现象都还是裁判权解决的事情,需要再移交法院。

　　　　四、探究审判权与执行权、司法行政权的分离模式

　　　　任何一项改革都需要成本,审执分离已成为定局,但是是有限分离还是彻底分离还举棋不定。是否效率最高的改革方式就是审判权与执行权的彻底分离模式？将执行权交由我国司法行政机关管理,为其配置资源,将是事半功倍的高效改革之举？

　　　　首先将审判执行彻底分离，审判权又法院行使，法院只负责审判工作，执行权由平行的执行机构负责，只负责执行工作，那其必然结果是，一方面法院只需要估计审判工作的合法性对于执行工作在所不问，只要结案事了就事了，而执行机构在执行时不得不对一些难以执行的司法判决，因为这种语境下的法院，只要判决的合法性就可以了，对于判决的现实可能性就无需考虑，这就直接导致了执行工作难于审判工作衔接，另一方面，在法院判决后，当事人就不得不向执行机构申请立卷执行，这样既浪费了司法资源，又增加了当事人的诉累，其更换的结果，导致两者之间踢皮球，相互推诿，使司法的矫正正义，难以实现。

　　　　其次，将审判执行彻底分离，容易导致司法人员懈怠，一方面就审判而言，在审判阶段，审判法官就是不积极主动去考虑执行方面的问题，只要保证判决合法合理就可以，审判人员只考虑判决的合法性而不估计其他。

　　　　再次，将审判执行彻底分离，导致司法效率降低，迟来的正义非正义，固然法律首要的价值和只能是维护社会的公平正义，但是其实现失去了效率的约束，那么，公平与正义就失去其存在的现实价值，长此以往，有效的法律判决到了执行阶段，也很难得到有效执行结果，当事人的实体权利虽然得到支持，但是在现实法律环境中却难以得到实现，

　　　　最后，执行机关为了提供执结率，可能导致执行调解的滥用，这种和稀泥是的调解，直接损害了司法的权威性，这与我国的法治理念是背道而驰的。

　　　　在我国当前的司法环境中，审判与执行如何配置才能实现二者双赢，二者本质上相辅相成，没有绝对不可跨越的鸿沟，只要合理的协调好衔接好二者，就能使而知相互配合，实现公平与效率的双赢，在审判中兼顾执行，要求审判人员在作出有限审判前，必须通盘考虑审判执行全局，不能仅仅局限于有效的判决。

　　　　加强审判与执行信息的衔接，在审判时候注意对当事人信息的留存，以便到了执行阶段利用，这样可以有限减少司法资源浪费，同时，案件一旦进入强制执行阶段，执行法官就不必在浪费时间去收集当事人的相关信息，可以第一时间维护其实体权利的实现。

　　　　最重要的一点是合理培养相关司法人员，任何司法判决的作出和实现，都少不了法官的努力，为了实现审判执行无缝衔接，在对年轻法官培养，让其先进入执行局，现行了解执行程序和执行状况就，在其着手审判业务时候，就会充分考虑到，降低空判的可能性。

　　　（1）最高人民法院民事审判第一庭：《民事审判指导与参考》，法律出版社2011年版，第26页。

　　　（2）江必新：《法院执行工作实务指南》，人民法院出版社，第592页。

　　　（3）刘苗采：《最高法院将设巡回法庭防止司法干预现象 西安或设点》，载http://auto.ifeng.com/hudong/20141024/1027564.shtml,于2015年6月29日访问。